การสร้างรัฐ (State Building) และการสร้างชาติ (Nation Building)

โดย ศ.ดร.ลิขิต ธีรเวคิน    

รัฐชาติ หรือที่เรียกว่า nation state คือการสถาปนาระเบียบการเมืองขึ้นมาโดยมีศูนย์กลางอำนาจ อันได้แก่ รัฐบาลกลางปกครองอาณาเขตและประชากรภายใต้กฎหมายและกฎเกณฑ์ที่ตั้งขึ้น โดยมีอำนาจในการเก็บภาษี รวมทั้งการวางนโยบายในการบริหารประเทศ แต่การที่จะเกิดรัฐชาตินี้จะต้องเริ่มต้นด้วยการสร้างรัฐ (state building) ด้วยการสร้างศูนย์อำนาจขึ้นมาก่อน ตัวอย่างที่จะเห็นได้ในกรณีของประเทศไทยคือ การที่ล้นเกล้ารัชกาลที่ 5 ปฏิรูประเบียบบริหารราชการแผ่นดินในปี 2435 รวมศูนย์อำนาจอยู่ส่วนกลาง ลดทอนอำนาจของเมืองพระยามหานครและประเทศราชด้วยการจัดการปกครองแบบมณฑล เทศาภิบาล มีกระทรวง 12 กระทรวงแบบตะวันตก มีรัฐบาลกลางที่รวมศูนย์อำนาจ ขณะเดียวกันก็มีกระทรวงมหาดไทยปกครองบริหารหัวเมืองในลักษณะการแบ่งอำนาจ หากแต่เจ้าเมืองได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลาง
      
        ในขณะที่การปกครองตนเองอยู่ในขอบเขตที่จำกัดด้วยการเลือกผู้ใหญ่บ้านตาม พ.ร.บ.ปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 และเริ่มมีการตั้งเทศบาลที่ท่าฉลอมในรูปแบบแรกของการปกครองส่วนท้องถิ่น นั่นคือ การสร้างรัฐหรือการสร้างอำนาจรัฐให้เป็นระเบียบการเมือง (political order) อันใหม่โดยรัฐบาลกลางมีอำนาจเด็ดขาด
      
        หลังจากการสร้างรัฐก็ต้องสร้างชาติ (nation building) คือ การทำให้คนที่อยู่ในชุมชนการเมืองที่ถูกนำมาอยู่ภายใต้อำนาจรัฐเดียวกันนั้น ผสมผสานกลมกลืนให้มีแนวความคิดร่วมเกี่ยวกับการเป็นสมาชิกของหน่วยการเมือง ซึ่งมีวัฒนธรรม ขนบธรรมเนียมประเพณี และการศึกษาที่ไม่แตกต่างกันมากนัก กระบวนการอันนี้คือกระบวนการผสมผสานกลมกลืน (assimilation) โดยมีกระทรวงธรรมการหรือกระทรวงศึกษาธิการทำหน้าที่ด้วยการเรียนการสอนที่มี หลักสูตรกำหนดโดยส่วนกลาง ครูผู้สอนต้องใช้ภาษาที่ถือเป็นภาษาของชาติหรือภาษากลางเป็นสื่อในการเรียน การสอน ในกรณีของประเทศไทยก็คือการใช้ภาษากลางหรือภาษากรุงเทพฯ เมื่อคนส่วนใหญ่ของประเทศเรียกตัวเองอย่างเต็มปากว่า เป็นคนไทย อยู่ในประเทศไทย ก็ต้องถือว่ากระบวนการสร้างรัฐและกระบวนการสร้างชาติสำเร็จในระดับหนึ่งจนกลายเป็นรัฐชาติ (nation state) สมัยใหม่
      
        แต่สิ่งที่ต้องระวังก็คือ ในการสร้างชาตินั้น กระบวนการผสมผสานกลมกลืน (assimilation) จำเป็นต้องใช้ร่วมกับ กระบวนการบูรณาการ (integration) กล่าวคือ ในขณะที่การคาดหวังให้มีความจงรักภักดีต่อหน่วยการเมืองใหญ่ที่สุด ที่เรียกว่ารัฐชาติ และมีการเข้าถึงภาษาพูด ภาษาเขียน รวมตลอดทั้งขนบธรรมเนียมประเพณีของคนส่วนใหญ่ (ที่ไม่เกี่ยวกับศาสนา) ในระดับหนึ่ง จะต้องเปิดโอกาสให้กลุ่มชนซึ่งมีวัฒนธรรม ขนบธรรมเนียมประเพณี ภาษา ศาสนา อันมาจากความแตกต่างของเผ่าพันธุ์ สามารถจะคงไว้ซึ่งอัตลักษณ์หรือเอกลักษณ์ดั้งเดิมของตนได้ ความพยายามที่จะผสมผสานกลมกลืนจนไม่เหลือเอกลักษณ์หรืออัตลักษณ์เดิมนั้นอาจ จะถูกต่อต้าน การอยู่ร่วมกันระหว่างชนเผ่ากลุ่มต่างๆ โดยมองความแตกต่างเป็นความสวยงาม เป็นความสมบูรณ์ของหลากวัฒนธรรม จะเป็นนโยบายที่ถือปฏิบัติได้ผลที่สุด เพราะถ้าใช้อำนาจรัฐเข้าบีบบังคับให้ทุกฝ่ายเปลี่ยนตัวเองมากลายเป็นชนกลุ่ม ใหญ่โดยต้องละทิ้งเอกลักษณ์หรืออัตลักษณ์ของตนด้วยกระบวนการทางกฎหมายและทาง การเมือง อาจจะนำไปสู่ผลในทางลบได้
      
        การใช้อำนาจรัฐสร้างหน่วยการเมืองใหม่โดยวิธีการบังคับให้ชนกลุ่มน้อยละทิ้ง เอกลักษณ์หรืออัตลักษณ์นี้ ผู้เขียนขอใช้คำภาษาอังกฤษว่า state nation คือการใช้อำนาจรัฐ (state) ดึงชาติต่างๆ (nations) มาอยู่ภายใต้รัฐ (state) เดียวกัน แต่ในกรณีของ nation state คือการที่เผ่าพันธุ์ต่างๆ มีความยินดีที่จะรวมกันอยู่ภายใต้ระบบการปกครองเดียวกัน ที่เรียกว่า nation state ข้อที่ต้องคำนึงก็คือ แม้จะเกิด nation state จนเป็นชุมชนการเมืองที่ประชาชนมีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันแล้ว ก็อาจจะมีความขัดแย้งเกิดขึ้นจาก อุดมการณ์ทางการเมือง และระบบการเมืองการปกครองบริหาร โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความขัดแย้งทางผลประโยชน์ทางอำนาจและเศรษฐกิจ โดยส่วนใหญ่จะมีภูมิศาสตร์เป็นเส้นแบ่งเขตด้วย
      
        ตัวอย่างเช่น คนเกาหลีเหนือและเกาหลีใต้แม้จะมีความแตกต่างกันในทางวัฒนธรรมแต่ก็ไม่มาก นัก จริงๆ เป็นเผ่าเดียวกันหรือใกล้เคียงกัน แต่การแบ่งแยกในขณะนี้เกิดจากความแตกต่างทางอุดมการณ์ในทางการเมือง ระบบเศรษฐกิจ จนส่งผลต่อความแตกต่างในเรื่องวัฒนธรรมทางการเมือง ของทั้งสองฝ่าย และมีเส้นแบ่งเขตทางภูมิศาสตร์เหนือใต้ที่เห็นเด่นชัด
      
        ในกรณีของรัฐบาลไต้หวันและจีนแผ่นดินใหญ่ ซึ่งต้องถือว่าเป็นกลุ่มคนที่มีวัฒนธรรมดั้งเดิมอันเดียวกัน เผ่าพันธุ์ใกล้เคียงกัน แต่ความแตกต่างทาง วัฒนธรรมทางการเมือง เกิด ขึ้นเนื่องจากระบบการเมืองที่ต่างกัน ขณะนี้จึงมีการแบ่งออกเป็นสองฝ่าย สงครามกลางเมืองอเมริกาก็เป็นความแตกต่างกันระหว่างเหนือใต้ซึ่งมีความแตก ต่างกันในพื้นฐานของเศรษฐกิจ เหนือเป็นอุตสาหกรรม ใต้เป็นเกษตรกรรม และมีสถาบันทาสจนนำไปสู่ความขัดแย้งของอำนาจทางการเมือง ลงเอยด้วยสงครามกลางเมืองดังที่ทราบกันแล้ว ฯลฯ
      
        เพราะฉะนั้น แม้ประเทศที่เป็นรัฐชาติหรือชาติรัฐที่เป็นหนึ่งเดียวก็สามารถจะแตกแยกเป็น หน่วยการเมืองย่อยได้ ทั้งๆ ที่ความแตกต่างในแง่ศาสนา ภาษา เผ่าพันธุ์ ขนบธรรมเนียมประเพณี มีไม่มากนัก แต่ถ้ามีความแตกต่างในแง่อำนาจทางการเมือง ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่ไม่ลงตัว อุดมการณ์ทางความคิดที่แตกแยกจากกัน ก็ต้องมีความระมัดระวังเป็นพิเศษ เพราะอาจจะเกิดการแตกแยกกลายเป็นหน่วยการเมืองต่างหากได้
      
        ข้อที่ต้องชี้ให้เห็นก็คือ ในการสร้างรัฐชาติหรือชาติรัฐในยุคล้นเกล้ารัชกาลที่ 5 นั้นมีการต่อต้านโดยกลุ่มผู้นำในท้องถิ่น เพราะการปฏิรูปนั้นกระทบต่ออำนาจการเมืองการปกครองบริหาร ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ และสถานะทางสังคมของผู้มีอำนาจอยู่เดิม จนนำไปสู่การต่อต้านที่เรียกว่า กบฏเงี้ยวเมืองแพร่ กบฏผู้มีบุญภาคอีสาน และเจ้าแขกเจ็ดหัวเมืองคบคิดกันเป็นกบฏ จึงเป็นสิ่งที่พึงระวังอย่างยิ่งที่จะไม่ให้ความขัดแย้งขยายวงจนนำไปสู่ผล ดังกล่าว และต้องพยายามหาข้อยุติใน ระบบและกรอบกติกาที่มีความเป็นธรรมและยุติธรรม
      
        ในกรณีของการต่อสู้ทางการเมืองอันมีผลมาจากความแตกต่างของกลุ่มประชาชนในรัฐ ชาติหรือชาติรัฐ การเปิดโอกาสให้มีการต่อสู้อย่างเปิดเผยในระบบที่เป็นธรรมและในกระบวนการที่ ยุติธรรมโดยทุกฝ่ายรับกติการ่วมกัน ทั้งในทางการเมือง ในกระบวนการยุติธรรม เป็นทางออกที่ดีที่สุด เมื่อไหร่ก็ตามที่การต่อสู้ไม่สามารถจะกระทำได้โดยเปิดเผย หรือที่เรียกว่า การต่อสู้บนพื้นดิน โอกาสของการทำการต่อสู้แบบใต้ดินซึ่งหมายถึงการกระทำการอย่างลับๆ ก่อกวนด้วยวิธีการต่างๆ เพื่อให้เกิดความไม่สงบในบ้านเมืองด้วยวิธีการที่ใช้ “อำนาจแห่งการทำลาย” อาจจะเกิดขึ้นได้ในลักษณะของจรยุทธ์ในเมือง (urban guerrilla) และเมื่อถึงจุดนั้นความสงบสุขและศานติสุขก็จะไม่มีต่อไป จะไม่มีผู้ชนะ จะมีแต่ผู้แพ้ซึ่งได้แก่ประเทศชาติ และผู้ซึ่งเดือดร้อนที่สุดคือประชาชน
      
        การใช้อำนาจแห่งการทำลายในการต่อรองและต่อสู้เป็นการสะท้อนถึงความเสีย เปรียบและความอ่อนแอ ซึ่งอาจสะท้อนถึงการไม่ยอมรับระบบด้วย ปัญหาคือวิธีการดังกล่าวก่อให้เกิดความเสียหายอย่างมหาศาลได้ อันจะเห็นได้จากการก่อการร้ายโดยใช้ยุทธวิธีในการยอมฆ่าตัวตาย และที่เห็นชัดที่สุดก็คือกรณีของตึกเวิลด์เทรดที่ถูกพุ่งชนโดยผู้ซึ่ง ปฏิบัติการบนหลักของอำนาจแห่งการทำลาย โดยผลที่เกิดขึ้นมีทั้งในแง่ทรัพย์สิน ชีวิตของคนบนตึก ความมั่นใจในระบบเศรษฐกิจสหรัฐฯ และที่สำคัญคือการสะท้อนถึงความอ่อนแอของการป้องกันประเทศ เพราะตั้งแต่สงครามอ่าวเพิร์ล การชนตึกเวิลด์เทรดเป็นครั้งที่สองที่ข้าศึกบุกถึงตัวเมือง โดยใช้อาวุธคือเครื่องบินของอเมริกาเองทำลายตึกเวิลด์เทรดและก่อความเสียหาย ต่อตึกเพนตากอน
      
        การหาข้อยุติของความขัดแย้งเพื่อไม่ให้บานปลายออกไปจะต้องใช้เหตุใช้ผล ใช้ปัญญา คำนึงถึงประโยชน์ของส่วนรวมเป็นที่ตั้ง การมีมิจฉาทิฐิไม่ว่าฝ่ายใดจะนำไปสู่ความเสียหายอย่างมหาศาล โดยเฉพาะวิธีการสร้างความเสียหายจากการทำลายโดยยุทธวิธีแบบจรยุทธ์ในเมือง เพื่อท้าทายอำนาจรัฐ และทำลายความมั่นคงของรัฐชาติหรือชาติรัฐ
      
        คงไม่มีใครที่เรียกตัวเองว่าคนไทยอยากเห็นสิ่งนี้เกิดขึ้น


http://www.manager.co.th/Daily/ViewNews.aspx?NewsID=9520000048092